清末民初以来之中国政治，最显明特征是政党的兴起。区别于帮会、家族、道门、公司、学社等各种连带手段，政党以更强的组织力纵横于近代政治。[1]梁启超言："故曰天下者，党派之天下也；国家者，党派之国家也"；"故文明之国，但闻有无国之党，不闻有无党之国"；[2]"天下不能一日而无政，则天下不能一日而无党。"[3]
列宁主义政党以最强大的组织效能和政治统合力，凸显于民国政党林立之间。被称为中国"自由主义之父"的胡适于1926、1927年在英国、美国演讲，告诉英美听众，虽然西方给中国带来了现代科学和文明，但只是皮毛而非实质性内容。苏俄共产党带给中国的俄式政党组织功夫，才是中国人学到手的第一项真本事，具有里程碑的重大意义。[4]毛泽东在1939年认为："十八年的经验，已使我们懂得：统一战线，武装斗争，党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝。"[5]党的建设，一是思想建设，二是组织建设。1942年，为克服各机构之间"统一精神不足、步伐不齐，各自为政"，中共中央决定在组织上实行党委对党、政、军、民、学各项事务的一元化领导。[6]
对于一元化领导，二战后日本防卫厅总结对华作战时认为：军事的成败在于军事以外的力量。进行总体战争，须有一个包括全体国民在内的有机的组织。中共的组织特色是党、政、军三位一体，军和政是党的两臂，党挥动两臂以推动革命，兼有政治、经济工作、社会思潮等非军事力量，形成了一个从中央直到基层、以党为中心的具有强大统制力量的军、政、民的巨大组织体，完全能够适应总体战的要求。[7]
战争环境中的"党委一元化领导"方式，作为革命党的成功夺权经验，鼓舞了建国之后和平时期的执政党。如日后彭真讲话称："我们说，各级公、检、法机关，还是由各级党委来统一领导，党的领导还是一元化。这个一元化，我们长期经验证明是好的。"[8]"党委一元化领导"思想的两层蕴意之一，在于财经、政法、文教卫、工青妇等事务悉纳入党委统一领导范围。其中，党委对公安、检察、法院等政法机关的领导，在近年被中央决策层突出强调，在语词修辞上被简练表达为"党管政法"[9]。"党管政法"与"党管干部"[10]、"党管武装"[11]一起，构成当代中国最重要的治理原则。在具体的组织方式上，"党管政法"，从武装夺权年代的无常设机构，到一届政协时期的过渡方式，再到设立党内正式组织机构，经历1949年建国后的最初十年，逐渐定型化。
本文对1949年至1958年间，"党管政法"思想如何一步一步表征、形成为清晰明确的机构的史实进行叙述，澄明其组织演化的线索主要在于诉讼结构和政治治理考虑：在诉讼结构单一化和侦查中心主义观念下，"党管政法"事实上主要表现为"党管公安"，作为一个党内协调政法各事务的机构无存在需要。侦查—批捕—预审—起诉—审判—执行和司法行政事务等不同职能分立的形态确立后，战争年代一元化领导思想、总前委的组织设计经验被运用于政法场域，建立了统筹、协调政法各职能的机构。在这一机构的形成过程中，中共中央基于各种政治因素、党的内部治理框架考虑，进行不断的调整，逐渐完成了政治顶层的机构设计。文革前17年，彭真作为最高决策层内对政法机关进行领导的负责人，其经验直接影响了他于文革后复出重新领导政法后的工作思路。这一组织史表达，因此不仅只是一种历史叙述。
一、政务院政治法律委员会
中共中央在延安时代后期开始形成稳定的第一代领导集体，大量政治、军事、社会治理技术亦在延安时期发轫、成形。但是，处在武装夺权年代，作为常规化政治下治理工具的法律之治显得冗余。中共中央所在的模范根据地陕甘宁边区的高等法院，仅是一个四人编制，并且与行政合一，受"三三制"下的政府领导的法院。[12]以今日诉讼法侦查、批捕、起诉、审判、执行之分类方式视之，其当时最重要的诉讼活动是侦查（锄奸—保卫），而这一活动由设于党委内的工作机构中央社会部和党绝对领导下的军队政治部锄奸部担当。[13]"党管政法"表征为党管公安。
在史前史时代，曾有名称上易导致误解歧异之机构：1946年6月成立由谢觉哉为主任委员、王明等11人组成的"中央法律问题研究委员会"[14]，其任务是"从新的观点出发研究法律"和起草宪法草案。[15]1948年8月，该委员会改组为由王明为主任、王明夫人孟庆树等9人为委员的中央法律委员会，[16]其任务亦只是草拟法律、编译法律书籍等。[17]在机构职能、设立思想、人员构成上，两者与"党管政法"机构完全没有传承。在政权建立之前的军事战争年代，法制叙事是无声息的。[18]
1949年9月第一届政协会召开，开国建政。毛泽东在成功夺取政权进城前的七届二中全会上，对党内布置工作任务转变时有一个著名陈述："在拿枪的敌人被消灭以后，不拿枪的敌人依然存在"。[19]在与该讲话一起构成《共同纲领》之政策基础的《论人民民主专政》一文中，毛泽东更明确说："我们现在的任务是要强化人民的国家机器，这主要地是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭，借以巩固国防和保护人民利益。"[20]
具体担当国家暴力垄断的机构，根据《中央人民政府组织法》基本建立。由于政务院不可能经常领导中央人民政府的30个部级单位，政务院下面设4个委员会协助办理各项事务。[21]其中，设政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。[22]
但是，政治法律委员会从一开始即在组织体制上不顺畅。《中央人民政府组织法》第5条规定政务院为国家政务的最高执行机关，人民革命军事委员会为国家军事的最高统辖机关，最高法院及最高检察署为国家的最高审判机关及检察机关，4个机构平行设置。从《中央人民政府组织法》和周恩来的说明可见，政治法律委员会指导的机构，在法理上不包括最高人民法院和最高人民检察署。但是，在日后董必武的表述中又称："政法委员会的工作主要有以下四点：1、指导、布置、监督和检查民政、公安、司法、法院、检署等部门的工作……。"[23]政治法律委员会与法院、检察署的这一关系的根据，并非来自法理，而是来自于中央人民政府主席毛泽东和政务院总理周恩来的个人委托。在1949年10月21日政治法律委员会成立大会致词中，董必武说明："政治法律委员会隶属于政务院，任务是负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作，并受主席毛泽东和总理周恩来的委托，指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和政务院人民监察委员会。"[24]这样，与政务院平行设置的最高法院、最高检察署，又同时受政务院下属的政治法律委员会指导，在政权组织关系上显示出不圆融。
不过这只是枝节问题，重要的是1949年10月成立的中央人民政府和组织架构只是毛泽东设计之社会主义革命尚未进行、社会主义建设时期尚未开始之前的过渡时期政权的机构。
1949年10月1日下午3时，毛泽东在天安门城楼宣布中华人民共和国中央人民政府成立之时，四野西线38军113师正在湖南怀化与国民党刘嘉树兵团激战，四野主力尚在怀化、宝庆、衡阳湘中以北一线，准备和白崇禧部队进行衡宝战役；一野和华北野战军19兵团刚分别进行完兰州、宁夏战役，准备进军新疆；二野正在从江苏、浙江向湘西隐蔽集结，准备进攻西南五省；三野正在准备攻打福建厦门。[25]长江以南和西南、西北的大部分地区尚在国民党控制之中，新解放区土改、镇反和建立基层政权都未进行，政治和经济基础上的阶级力量对比尚未彻底变化。
所以，此时组成的中央人民政府是联合政府，整个政权架构只是毛泽东1940年筹划之中国革命历史进程两步走之第一步新民主主义革命阶段。[26]在政务院的4个副总理中，共产党员2人，民主党派和无党派人士2人；21个政务委员中，共产党员10人，民主党派和无党派人士11人；各部、委、院、署负责人93人中，共产党员51人，民主党派和无党派人士42人。[27]从作为联合政府的政务院政治法律委员会的人员组织构成来看，中共中央不会将政法领导职能尽托付于此机构。
1949年10月成立的政治法律委员会，主任为董必武，副主任为彭真、张奚若、陈绍禹、彭泽民。在这5人中，主任董必武为中央政治局委员、政务院副总理。在当时的4位副总理中，郭沫若和黄炎培都是民主人士，董必武为排名在陈云之前的第一副总理。彭真在这一时期同时担任中央政治局委员、中央书记处候补书记[28]、中央组织部部长、中央政策研究室主任、北京市委（第一）书记、北京市市长等多个要职，主要精力在建都之初的北京市的工作。[29]对于他们来说，这样一个职务只是兼职。
另外3位副主任中的彭泽民是归国华侨，曾任武汉国民政府海外部长，后赴香港行医，建国后任农工党中央副主席。[30]张奚若是无党派人士，清华大学政治学教授。[31]陈绍禹即是王明，"延安整风"尤其是七届二中全会之后的陈绍禹（王明）仍然出任了副主任，似可见该机构之份量。[32]王明在担任政治法律委员会副主任、法制委员会主任期间，起草了《婚姻法草案》，[33]但从1950年10月到1953年12月，王明和妻女赴莫斯科养病，1956年1月再次赴苏联养病，直到1974年去世。或许是认为这两个职务过于边缘化，日后王明在配合苏共中央对中共中央进行论战的自传性作品中，对其政治法律委员会副主任任职事务未著一词。[34]
对政务院政治法律委员会的47名委员，[35]根据其各自的党派政治身份分类如下：
（一）中共党员17位：罗荣桓（最高检察署检察长），吴溉之（最高法院副院长），李六如（最高检察署副检察长），谢觉哉（内务部部长），武新宇（内务部副部长），罗瑞卿（公安部部长），杨奇清（公安部副部长），李木庵（司法部副部长），张曙时（法制委副主任委员），李维汉（民委主任委员），乌兰夫、刘格平（均系民委副主任委员），陶希晋（政法委秘书长），吴玉章（中央委员），邓颖超（全国妇联副主席），廖承志（全国青联主席），谢雪红（台盟主席）。
（二）非中共党员的民主党派、无党派人士30位：沈钧儒（最高法院院长），张志让（最高法院副院长），赛福鼎（民委副主任委员），蓝公武（最高检察署副检察长），陈其瑗（内务部副部长），史良（司法部部长），许德珩、陈瑾昆（均系法制委副主任委员），张文、王葆真（均系民革中常委），李任仁（民革中执委），周鲸文、刘王立明、叶笃义（均系民盟中委），郭冠杰、郭则沉（均系农工党中执委），黄琪翔（农工党），陈铭枢、郭春涛、许宝驹（均系三民主义同志联合会中常委），陈演生（致公党中常委），易礼容（全国总工会常委），李秀真（农民劳动英雄），邓初民（教授），吴耀宗（基督教青年会全国协会编辑部主任），周善培（实业界），颜惠庆（慈善界），林仲易、章士钊、江庸（均系律师）。
这样一个人员组成结构，显然是一个统一战线性质组织，在政治上较难完全实现共产党的意志。刘少奇在1949年访问苏联时，斯大林即就此点向中共中央进行提醒。从刘少奇给斯大林的报告中，可见整个政协的人员结构："现在政协筹备会已组成，共有筹备委员一百卅四人，其中党员四十三人，肯定跟我们前进的进步人士四十八人，中间人士四十三人，其中中间偏右者只有十六人，在进步人士中有十五个秘密党员。共产党对政协筹备会可保障绝对的领导。"[36]在政治法律委员会30名非党人士中，虽然赛福鼎很快入党，另有"肯定跟我们前进的进步人士"许德珩、陈瑾昆等人和李秀真这样的晋察冀翻身农民，或还有秘密党员，但是毕竟还有相当多与共产党"半条心"、"两条心"而不是"一条心"的人员。
而由前文可知，政治法律委员会职权是"指导、布置、监督和检查民政、公安、司法、法院、检署"以及指导或联系民委、监委，(点击此处阅读下一页)
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