一 引言
当前的全球治理进入了"碎片化"阶段。这个阶段的萌芽期可以上溯到1997-1998年亚洲金融危机的爆发，其真正成形则是在2007年美国次贷危机爆发之后。亚洲金融危机爆发让国际货币基金组织(IMF)治理方式及其背后"华盛顿共识"的神话备受质疑，促成了亚洲区域治理意识的觉醒。2007年美国次贷危机以及2010年欧洲主权债务危机的爆发，让以往新兴经济体总是经济危机薄弱环节及策源地的局面发生了改变，动摇了欧美治理观念及国际货币基金组织、世界银行等传统欧美主导的全球治理机制的合法性。以新古典经济理论为基础的治理方式已经越来越不能反映国际社会治理能力分布的变化，但新的治理方式又尚未成熟，这成为限制全球治理效率提升的主要障碍。在这样的背景之下，亚洲广域经济圈、金砖合作机制、跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等区域及跨区域新兴的治理尝试开始出现，经济合作与发展组织(OECD)等早已成立的国际机制也可能焕发新的活力，全球治理呈现"碎片化"的趋势。
碎片化的全球治理体系有三个特点。第一，尽管发达国家仍然主导着国际经济秩序和全球治理，但新兴经济体作为发展中国家的代表开始参与全球治理的顶层设计，并在主要治理机构中扮演着越来越重要的角色。这一特点集中地表现为包含了主要新兴经济体的二十国集团(G20)作为国际经济合作"主平台"的兴起以及国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织(WTO)等主要经济治理机构改革进程中表现出的开始尊重和扩大发展中国家话语权的趋势。第二，布雷顿森林机构建立以来的发达国家为核心的世界经济治理框架，越来越不能满足以"开放地区主义"为特点的全球化新浪潮带来的危机监测、预防和治理的地方性、集团性的需要，区域性或跨区域经济治理平台发挥的作用日益明显。这方面的表现包括东亚的清迈倡议多边化的进展、"金砖国家"合作机制的强化、美国从经济上"重返亚太"而主导的TPP建设等。第三，货币、金融和贸易等传统议题之外的非传统议题开始得到更多重视，例如，气候变化等对现有经济体系影响日益显著的全球性议题，已成为全球治理平台上重要的讨论内容。
以上述新变化与新特点为背景，本文试图对全球治理机制面临的挑战做系统的梳理，并在此基础上提出中国的对策。
二 当前全球治理机制面临的挑战
冷战之后，尤其是全球金融危机爆发以来，全球政治经济格局出现了巨大的变化，各国间的利益分化日趋明显，全球层面和区域层面的新问题层出不穷，全球治理机制面临着严峻的挑战。
现存的全球治理机制脱胎于二战之后美国主导的"霸权稳定体系"。[1]在二战后期，美国就已经开始思考并与盟国协商如何维护战后国际秩序。在国际政治领域，美国希望建立一个有强制力和效率的全球性国际组织，以代替国际联盟，防止世界大战的再次爆发；在国际经济领域，美国希望重建自由主义国际经济体系，并保证其开放性和稳定性。二战之后西方世界的全球治理机制大体是按照美国的设想建立的。当时，美国的经济实力在西方世界占据绝对优势，也是西方世界公共产品的主要甚至唯一提供者。不但联合国、世界银行、国际货币基金组织等主要全球治理机构创设时的组织架构、所在地、授权状况等悉由美国所掌控，[2]这些组织后来的运作或行为也的确主要反映了美国的利益。例如，1950年，美国能够促使联合国通过提案"在军事上给韩国以必要的援助"而组成"联合国军"参与朝鲜战争。又如，经验研究表明，世界银行对各国的贷款就显著受到美国利益的影响，[3]而IMF对其他国家贷款的条件也因为这些国家与美国(及其盟友)关系的不同而有多寡难易之别。[4]反过来看，没有美国的支持，哪怕各方均有需要，"国际贸易组织"也无法达成一项正式的协议。[5]
国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定奠定了战后国际经济秩序的基础，国际贸易和国际资本流动逐渐复苏、发展。美国还通过对外援助支持其盟友，巩固其统治地位。美国通过《欧洲复兴计划》对西欧国家投入大量援助，支持其战后重建。朝鲜战争期间，美国向日本投入巨额资金，其规模甚至远远超过那些参与《欧洲复兴计划》的国家所获得的援助资金的规模。
20世纪70年代之后，美国主导的"霸权稳定体系"渐趋式微。二战之后民族解放运动掀起高潮，涌现出大批发展中国家，这些国家加入联合国，稀释了美国对联合国的掌控。[6]1973年布雷顿森林体系解体，意味着美国不得不更多地借助与其他发达国家之间的宏观经济政策协调机制来维持国际货币秩序。
现存的全球治理机制开始出现危机的萌芽，可以追溯到冷战结束以及1997-1998年的东亚金融危机。冷战刚刚结束时，美国是全球唯一霸主，可以运用其强大的经济、政治和军事实力维护自身和盟友的安全，按照美国的意志打造世界秩序，推行美式民主制度和自由市场经济。但事与愿违的是，美国越想通过强力"推销"其制度，就越是遭到反弹甚至反抗。九一一恐怖袭击以一种极端的形式，对美国例外主义发起了挑衅。[7]亚洲金融危机爆发之后，IMF治理或其背后"华盛顿共识"的神话备受质疑，促成了亚洲和其他地区发展中国家的觉醒。到2007-2008年美国金融危机爆发之后，全球治理机制出现了严重的"断层线"，出现了"合法性危机"。2011年1月，联合国秘书处根据大会65/94号决议向成员国散发了一份说明，要求各成员国就全球经济治理与发展提出自己的观点。包括中国、美国、法国、埃及、沙特阿拉伯、墨西哥以及欧盟在内的19个经济体已经表达了自己的立场。联合国秘书处根据各国的意见，汇总形成了一份关于国际经济治理的报告。从这份报告来看，现有的国际贸易、金融、发展援助秩序都不能完全满足各国的公正、公平、包容、稳定等方面的需求。[8]
现存全球治理机制遇到的第一个挑战是美国的相对实力衰落。美国的国内生产总值(GDP)一直高居世界首位，但在2003年已被欧盟超过。按照现价美元计算，美国GDP占世界份额从2000年的30.8％下降到了2011年的21.6％；根据购买力平价计算，到2011年，美国占世界GDP的份额从23.5％下降至19.1％。美国在国际贸易和国际投资中的地位也明显有所下降。根据世界贸易组织的国际贸易统计，2000年，美国进口和出口占世界贸易的份额分别为18.8％和12.1％，均为世界第一。到2011年，美国进口和出口占世界贸易的份额分别下降为12.3％和8.3％。2000年，美国占世界对外直接投资总额的比重为33.8％；到2010年，美国的比重已经降为23.7％。美国企业的去杠杆化进程大大削弱了其对外投资的增长动力。尽管美元仍然保持着霸权货币的地位，但欧元的诞生已经冲击了美元的绝对主导权，债务问题将长期困扰美国，这势必会逐渐动摇美元作为"安全港"的地位。经济不振、失业率上升成为美国社会的主要议题，美国已无力带动全球经济增长，也没有兴趣维护自由贸易体系和全球宏观稳定。美国对外经济政策的保护主义色彩日益浓厚，其关注的焦点是如何向其他国家转嫁危机，通过打压其他国家维持其在全球经济中的竞争力。
在安全和外交领域，美国采取的一些失败和不负责任的行为也对国际秩序及其自身领导地位造成伤害。"越反越恐"局面的出现使世界对美国领导的反恐战争失去信心。美国在反恐领域采取双重标准，即只对影响美国安全的恐怖组织采取行动。结果"基地"组织被削弱了，但其他恐怖组织不断滋生出来。美国采取偏袒以色列的政策，阻止巴勒斯坦建国，成为整个中东伊斯兰国家的敌人。这一政策也是恐怖主义滋生的原因之一。这不仅增强了中东地区的反美情绪，也对该地区安全造成长期威胁。美国领导世界的能力相对下降，现有其他大国既无力弥补美国的领导地位，也建立不起一个集体领导的结构，现有的国际组织无一能为国际社会提供强有力的领导。国际政治领导的"青黄不接"很可能是导致当前全球治理领域诸多问题的首要因素。
现存全球治理机制遇到的第二个挑战是新兴大国的崛起。进入21世纪以来，新兴国家的经济迅猛增长，实力直逼七国集团(G7)。据IMF按购买力平价GDP测算，2001年，七国集团占全球GDP的比重约为48.37％；到2012年时，其份额已经下降到37.84％。而同期金砖五国所占的比重则由17.63％上升到27.25％。另据《博鳌亚洲论坛新兴经济体发展2013年度报告》，新兴11国(E11)[9]以汇率计算的名义GDP从2001年的4.8万亿美元上升为2012年的19.7万亿美元，增长了15万亿美元，翻了4倍。E11的GDP在二十国集团中的占比迅速提高，在1991年、2001年和2012年的比重分别为11.9％、16.3％和32.7％。⑩新兴国家在外贸、投资、金融等领域都有不俗的表现，已经成为世界经济发展的新动力。遗憾的是，新兴国家在国际政治经济体系中的地位和声音与其实力以及增长势头并不相称。首先，发达国家仍然主导着世界规则的制定。其次，传统的发展中阵营也更强调小国的利益。[11]最后，新兴国家作为发展中大国面临双重身份的困境。[12]
但是，当前这种不对称状态不可持续。随着经济规模的进一步扩大，新兴国家崛起的公共性将越来越凸显，对其他国家的影响也会越来越大。其他国家一方面希望分享大国崛起带来的机会，另一方面也希望它们更多地承担国际义务。新兴国家则希望在全球治理体系中占据更加重要的位置，从现在的主导国手中分享更大的权力。新兴国家崛起带来的利益、义务与权力的重新分配是冲击国际秩序的"重磅炸弹"。能否顺利接纳和管理新兴国家的崛起，成了既有国际体系是否富有弹性及稳定前景的关键。约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)指出，"一个世纪以前，英国成功地应对了美国的崛起，世界没有爆发冲突。但是，世界应对德国力量崛起的失败却导致了两次毁灭性的世界大战"。[13]法里德·扎卡利亚(Fareed Zakaria)则建议，美国应该学习同所有大国保持良好关系从而让德国成功充当了欧洲国际体系枢纽的俾斯麦，而不是学习竭力制衡对其构成威胁的、崛起中的大国而在欧洲大陆处于不利地位的英国。[14]
然而，以相对收益为目标函数的权力博弈与以绝对收益为目标函数的利益博弈有本质的不同，前者是纯粹的零和博弈，不可能在不稀释任何其他参与者权力的前提下实现新兴国家权力的伸张。除了暴力手段之外，新兴国家只能通过利益输送来弥补部分发达国家的权力损失。例如，欧洲主权债务危机期间，新兴国家一方面向IMF提供资金救助欧洲，另一方面在IMF份额改革中吸纳了主要从欧洲国家流失过来的份额(及投票权)。2010年方案与2008年方案相比，中国、俄罗斯、印度和巴西持有的IMF份额排名分别由第6、10、11、14位上升至第3、9、8、10位，相应地，德国、法国、英国和荷兰等国则分别由第3、4、5、12位下降至第4、5、6、15位。[15]问题在于，国家利益和国际权力都是很难准确评估的对象，在以利益换取权力的过程中，无论是利益输送方还是权力稀释方，都需要巨大的政治决断力才能做出决策并加以实施。与更为复杂的利益和权力计算相比，IMF的份额改革还算较为清晰，但2010年确定的改革方案到2013年仍未落实，改革之难由此可见一斑。新兴大国在崛起过程中与发达国家之间进行利益与权力交换时，双方的犹豫不决、优柔寡断可能让全球治理机制长期处于失灵的状态。
现存全球治理机制面临的第三个挑战是全球金融危机之后出现的新问题。全球经济治理机制在过去大体有效，与经济全球化以及美国经济自20世纪80年代至21世纪初出现的大稳定(great moderation)有关。[16]在此背景之下，各国都实行改革开放政策，以积极的合作姿态处理国际事务并开展有效的政策协调。但全球金融危机之后，全球化出现退潮，原来存在但被快速增长的现实与预期所掩盖的经济发展不平衡、不平等等社会矛盾凸显，国际金融危机的后果开始溢出经济和金融领域，向社会和政治领域蔓延，部分地区和国家呈现出混乱的态势，"动荡(turmoil)"已成为国际政治的关键词。2011年，突尼斯本·阿里政权因为一个失业大学生的非正常死亡而倒台。随后，整个阿拉伯地区引起了连锁反应，世界其他地区也爆发了社会动荡。2011年5-9月间，西班牙、希腊和以色列等国家相继出现大规模抗议示威，英国伦敦还发生了骚乱。(点击此处阅读下一页)
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