怎样才能让政府讲规矩？
张鸣
如果不出意外的话，政府的行政管理体制的改革，在中共十八届三中全会之后，将会提上日程。这种改革一个核心的问题，就是厘清政府与市场，政府与社会的边界，将社会和市场能办的事交给社会和市场办，彻底转变政府职能，建成一个服务型政府。
所谓服务型政府的提法，无疑具有中国特色。其实，中国现在的改革，迫切需要的是建立一个讲规矩的政府。而我们所说的政府，在中国，主要指的就行政体系。在改革开放之前，中国的政府是一种管制型的政府，有国家而无社会，当然更无市场。市场化改革的启动，只能由政府拉动。所以，从中央到地方的各级政府，就理所当然地成了经济变革和发展的火车头。进而实现了政府的第一次职能转变，用西方学者的话说，开始了政府公司化的转变。无疑，这种转变，在某种程度上，是中国这些年经济高速发展的一个重要因素。但是，市场化过程中政府的高度参与，也使得政府迅速地膨胀起来。原来残留的管制性因素，也因为这种膨胀，变得格外扎眼。政府参与对市场和社会管理的部门，职能越分越细，部门越来越多，职能交叉，机构重叠。各个部门都可以通过审批、经常性检查和年检等方式对企业进行干预。再加上贷款、土地指标和产能数量方面的杠杆，政府的那只看得见的手，对市场和社会的管控力度越来越大。而且，除了这些合法的手段之外，还有政府部门甚至官员自身出于各种原因施加的非法干预。如果企业敢于拒绝这样的非法干预，大权在握的部门或者官员，就可以马上运用"合法的"检查和审批手段，给企业小鞋穿。有的地方，甚至利用经济纠纷或者所谓涉黑案件，将不听话的企业家彻底搞垮。
尽管政府权力过大，手伸得很长。但对企业家和所有跟不得不跟政府打交道的一般人而言，只要政府和官员能够按规矩办事，不随心所欲地设租寻租，卡压刁难，即使不改革，他们也是可以接受的。但目前的问题是，恰恰政府和官员的行为，往往没有规矩，或者说，很少按规矩行事。
将要进行的行政体制改革，转变职能，尽量用货币和税收杠杆，最大幅度地减少行政干预，减少行政审批和行政许可，提高政府决策效率和科学性，增强政府行为的透明度，落实依法行政等等，都是令人鼓舞的好消息。但是，这样的行政改革，此前并不是没有做过。但大多都虎头蛇尾，有始无终，没有一项可以真正落实的。机构精简了再膨胀，审批权这边减了那边增，行政公开，只见楼梯响，不见人下来。民告官的行政诉讼法出台日久，但官司却没有几个。随着时间的推移，民告官，越来越难。
各国的行政部门，都是政府中权力最大的一块，由于涉及人、财、物，自身就有膨胀的本能。如果没有办法将之关进笼子，自然野性难驯。政府不讲规矩，不是没有规矩，而是缺乏约束和监督者。经过公司化转变的中国各级行政部门，最大也最有效的约束和监督者只有一个，那就是行政部门的上级部门。就全国而言，只有中共中央和国务院，才是它们的最后约束者。作为法律上的最高权力机构，人民代表大会基本上是缺位，既无日常监督，也无预算监督。当然，在目前形势下，媒体的监督，也是缺位的。由于民告官的行政诉讼基本停摆，通过司法渠道的监督，也此路不通。这样的话，也就是说，如果行政体系不讲规矩，能管着它的，只有它的上级机关。
在目前我们看到的可能性的行政体系改革方案中，对于监督一项，只发现了一种说法，就是推动民告官的行政诉讼，强调依法行政，推行政府的法制化进程。显然，即使司法改革提上议程，司法能有一定程度的独立性，仅仅靠民告官的司法监督，就想使行政体系和体系中人守规矩，讲规矩，恐怕还是困难的。
现在看来，就目前已经披露出来的改革方案而言，要想保住行政体制改革的成果，唯一可行的办法，就是将目前以GDP考核的指标的行政压力体系，改成以自我约束指标的压力体系。就像现在一样，行政体系一层管一层，每层都用相应的指标考核管理下级。讲原有以GDP为核心的指标体系，变成约束性的指标体系。只有这样根本性的改变，才能不让行政体制的改革，变成一场运动，曾经有过的运动。运动来的时候，热闹一阵，人心鼓舞，运动过后，一切复旧，而且变本加厉。
但是，这样的改革可行吗？趋利避害，是人的本能。30多年的改革，已经把我们的政府部门变成了一个庞大的趋利机器，用西方学者的话来说，是庞大的公司，用老百姓的话来说，就是印把子摇钱树。而且，经过30多年的发展，这个机器已经过于庞大，不仅是一台挣钱的机器，还是肩负着维持社会稳定的职责。也正是因为这台机器的庞大和无所不在，市场和社会的发育严重不良。美国政府可以关门，但中国政府是一天都不能停摆的。一台不能停摆的有机机器，如果不再往里浇油，不浇进去让它感到滋润的油，它能会正常工作吗？我们知道，任何一个体系，上面和下面，实际上是一体。虽然中国政府体系，从来都是上级监督下级，处罚下级，撤换不称职的人员。但谁也不能否认，它们上下两块还是一个共同体。但凡叫共同体，就一定有利益的相关性。如果政府干预市场，设租寻租的利益得不到补偿，这个机器会不会罢工、怠工呢？更重要的是，作为共同体的上级部门，一旦改革的政治压力消失，还能保持对下级自我约束的压力吗？
行政体系改革，在目前的中国，是件很不容易的事儿。因为，它不仅涉及行政本身，牵扯了太多的方面。改革的难度，甚至不在于如何改，改成什么样，而在于能否维持改革的成果，能否切实让政府守规矩，讲规矩，真正把权力关进笼子。
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